Remissvar: Trafikinspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet

Remissvar: Trafikinspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet -
Dnr N2007/806/TP

Dnr: V-2007-0223 | Dossnr: 22 | 2007-04-26
Sänt till: Näringsdepartementet, 103 33 Stockholm

KTH har av Näringsdepartementet beretts tillfälle att svara på ovanstående remiss. KTHs svar avser i första hand säkerhetsfrågor för landtransporter och har sammanställts vid avdelningen för trafik och logistik av Karl-Lennart Bång (professor emeritus) och Bo-Lennart Nelldal (adjungerad professor).

1 ALLMÄNT

Hög säkerhet en viktig fråga för alla transportslag och en förutsättning för fungerande transportsystem och marknadsutveckling. Samhällets ambition på trafiksäkerhetsområdet manifesteras i ”Nollvisionen” med dess normativa etappmål avseende minskning av antalet olyckor med dödsfall eller svårt skadade i vägtrafiken (se avsnitt 3.1 nedan).

På järnvägsområdet med dess i huvudsak separata infrastruktur samt automatiska säkerhetssystem och professionella drift råder sedan länge en klar målsättning om noll olyckor. Liknande förutsättningar gäller i huvudsak också för luftfart och sjöfart. Säkerheten i dessa transportsystem är därför avsevärt högre än på vägtrafikområdet.

Trafiksäkerhet är en utomordentligt viktig fråga. KTH vill dock erinra om att transportsystemens primära funktion är att tillgodose samhällets behov av tillgänglighet i form av hög effektivitet och kvalitet förutom ett antal andra mål såsom positiv regional utveckling, god miljö och säker trafik (SOU 1997:652). Trafikolyckor är i detta sammanhang en extern faktor av samma slag som buller, avgasemissioner och andra miljöförsämringar förorsakade av transportsystemen. Dessa faktorer definierar krav och randvillkor för systemens utformning och funktion, och ingår också som viktiga element i den samhällsekonomiska analys som görs avseende nyanläggning, förbättring och drift av alla transportsystem. KTH har i sitt yttrande försökt bedöma konsekvenser av betänkandets förslag med beaktande av denna helhetssyn.

2 VÄG

2.1 Synpunkter på utredningens förslag

Nedan redovisas och kommenteras framlagda förslag i den ordning de dokumenterats i utredningen.

Ett tydligt trafiksäkerhetsansvar för dem som utformar vägtransportsystemet skall införas i etapper (sida 217)

Riksdagen har 1997 beslutat om en nollvision när det gäller trafiksäkerheten och om en ansvarsfördelning i fråga om trafiksäkerheten i vägtransportsystemet. Med riksdagens beslut som utgångspunkt föreslår utredningen att ansvarsfördelningen skall införas i etapper. Den första etappen bör enligt utredningen vara att tydliggöra de offentliga väghållarnas ansvar för säkerheten i väghållningen.

Sverige har bland de lägsta olyckstalen i världen när det gäller dödsolyckor per miljoner fordonskilometer. Officiell statistik (VV 2007:19) visar att det under 2006 omkom 440 personer i vägtrafiken, detsamma gällde 2005. Det av riksdagen beslutade etappmålet för antalet dödade i vägtrafiken år 2007 är 270!

Vägnätet är ett öppet system för privat såväl som kommersiellt utnyttjande, där säkerheten påverkas av det komplexa samspelet mellan förare – fordon – väg – trafikmiljö. Olycksreducerande och skadeförebyggande åtgärder måste därför omfatta alla dessa områden för att nå högsta totala effekt. En viktig faktor är också allmänhetens medvetande om att trafiksäkerheten är ett allvarligt problem och därpå grundade beteende i trafiken.

Lagstiftning som direkt kopplar riksdagens normativa beslut till ett trafiksäkerhetsansvar för de som utformar vägtransportsystemet är därför olämplig enligt KTHs uppfattning eftersom det är så många andra faktorer än utformning som påverkar säkerheten. Utredningens förslag skulle leda till krav på genomförande av mycket kostnadskrävande åtgärder som knappast torde vara försvarbara i ett samhällsekonomiskt perspektiv jämfört med satsningar på att rädda liv med andra medel, t ex bättre hälso- och sjukvård.

Ett allmänt säkerhetskrav skall gälla för statlig väghållning (sida 220)

Utredningen föreslår att ett allmänt säkerhetskrav införs för byggande och drift av allmän väg. Säkerhetskravet innebär att väg skall byggas och drivas så att skador till följd av dess nyttjande förebyggs. Tillsyn över att kravet uppfylls skall utövas av Trafikinspektionen.

Byggande och drift av allmän väg är sedan länge baserad på hänsyn till trafiksäkerheten enligt Väglagen 4§ (1971:948). Förslaget torde därför knappast få några praktiska konsekvenser utöver vad som kan uppnås med övriga förslag enligt nedan.

Trafiksäkerheten skall granskas när en väg byggs (sida 223)

Väghållaren skall upprätta en beskrivning av hur trafiksäkerheten skall beaktas när en ny allmän väg skall byggas. Beskrivningen skall göras enligt föreskrifter som Trafikinspektionen får utfärda. Länsstyrelsen skall granska beskrivningen i samband med granskning av miljökonsekvensbeskrivningen i arbetsplanen. Beskrivningen skall tas in i arbetsplanen.

KTH tillstyrker detta förslag.

Föreskrifter om tekniska egenskapskrav avseende allmänna vägar och gator skall utfärdas av Trafikinspektionen (sida 225)

Föreskrifter om tekniska egenskapskrav som tar sikte på trafiksäkerhet vid byggande av allmänna vägar och gator skall utfärdas av Trafikinspektionen som också får kontrollera att föreskrifterna efterlevs. Härigenom görs trafiksäkerhetsaspekterna tydliga både avseende vägar för vilka staten är väghållare och för gator för vilka kommunerna är väghållare.

Gestaltning liksom teknisk utformning av horisontal- och vertikalprofil, tvärsektion, sidoutrymmen, vägtrafikanordningar mm för alla vanligen förekommande trafikanläggningar är täckta av Vägverkets detaljerade föreskrifter i serien ”Vägars och gators utformning” (Vägverket 2004:80). Föreskrifterna är utformade på basis av omfattande forskningsverksamhet och praktisk erfarenhet där trafiksäkerhetsaspekterna har haft stor tyngd. Enligt KTHs uppfattning är det inte lämpligt att låta Trafikinspektionen utfärda egna, bindande egenskapskrav med sikte på enbart trafiksäkerhet annat än möjligen för enstaka detaljer i vägtransportsystemet. Förslaget strider också mot den i utredningen stadfästa principen att Trafikinspektionens huvuduppgift är att utföra inspektion, inte att ta över delar av Vägverkets sektorsansvar för planering, byggande och drift (sida 121).

Trafikinspektionen skall undersöka sådana vägtrafikolyckor som inte faller under Statens haverikommissions obligatoriska område (sida 232)
Trafikinspektionen skall undersöka sådana vägtrafikolyckor där det är påkallat från säkerhetssynpunkt att undersökning görs. Enligt dagens bestämmelser finns det ingen tillsynsmyndighet som har det ansvaret. Vägverkets djupstudieverksamhet när det gäller trafikolyckor med dödlig utgång berörs inte.

KTH tillstyrker förslaget men anser att Vägverkets djupstudieverksamhet bör överföras till trafikinspektionen.

Trafikinspektionen skall utöva tillsyn över förarprövningen (sida 234)

I stället för Vägverket skall Trafikinspektionen utöva tillsyn över förarprövningen. Det innebär att tillsynen utövas av en myndighet som är oberoende av den aktör, Vägverket, som ansvarar för utförandet av förarprövningen.

KTH tillstyrker förslaget.

Grunder för att fastställa högsta tillåtna hastighet till 90 eller 110 kilometer i timmen får bestämmas av Trafikinspektionen (sida 235)

Ett fordons hastighet har stor betydelse för risker för trafikolyckor och för konsekvenser av inträffade olyckor. Bashastigheten på väg utanför tättbebyggt område är 70 kilometer i timmen.
Vägverket får enligt nuvarande bestämmelser föreskriva att den högsta tillåtna hastigheten i stället skall vara 90 eller 110 kilometer i timmen. För att tydliggöra trafiksäkerhetsintresset föreslår utredningen att Trafikinspektionen får bestämma efter vilka grunder som Vägverket skall fastställa högre hastighet än bashastigheten.

KTH avstyrker förslaget eftersom det kan leda till beslut som suboptimerar trafiksäkerheten utan sammanvägning med de andra trafikpolitiska målen med en vägtrafikanläggning.

2.2 Övriga åtgärdsområden

Kunskap om trafiksäkerhetseffekt av olika åtgärder i vägtransportsystemet

Utredningen redovisar svenska och internationella system för insamling och analys av olycksstatistik. I dagsläget finns det inga bra alternativ till statistiska modeller för utvärdering olika åtgärders effekter på trafiksäkerheten. Mht till den låga frekvensen av olyckor med döda och svårt skadade är det viktigt att också samla in statistik om de betydligt frekventare olyckorna med lindrig personskada eller endast egendomsskada. Enligt KTHs uppfattning bör Trafikinspektionen tilldelas en ledande roll när det gäller kravspecifikationer för utformning och insamling av material till av dylika databaser (t ex STRADA) liksom i internationellt samarbete på området.

Utredningen redovisar att VTI är ett oberoende forskningsinstitut som bl a arbetar med trafiksäkerhetsforskning med Vägverket som största uppdragsgivare. KTH vill påtala att också universitet och högskolor genomför ett omfattande forskningsarbete på trafiksäkerhetsområdet. Denna forskning omfattar också andra komponenter i vägtransportsystemet som fordonsteknik och utnyttjande av IT/intelligenta transportsystem.

Forskning och utveckling på trafiksäkerhetsområdet

Utredningen betonar att forsknings- och utvecklingsarbete är av avgörande betydelse för en modern och väl fungerande tillsynsverksamhet och säkerhetsarbete (sid 263). Enligt utredningens bedömning bör därför en gemensam trafikinspektionsmyndighet förfoga över egna resurser för FoU, och att man i samband därmed bör överväga ev. omfördelningar av de FoU-resurser som för närvarande finns inom transportsektorn.

KTH tillstyrker utredningens förslag under förutsättning att trafikinspektionens roll blir att vara beställare av långsiktig forskning som stöd för inspektionsverksamheten.

3 JÄRNVÄG

Utredningen förslår inga förändringar av Järnvägstyrelsens arbetsuppgifter t ex när det gäller fördelningen mellan Banverket och Järnvägstyrelsen. Eftersom Järnvägsstyrelsen är en ganska ny myndighet är det rimligt att det tar en tid innan de olika parterna i järnvägsektorn funnit sina roller och ett effektivt arbetssätt etablerats. Några reflektioner kan dock göras i anknytning till denna utredning.

Järnvägssystemet i Sverige kännetecknas av en mycket hög säkerhet, den högsta av alla transportslag. Det beror på flera faktorer: Järnvägens tekniska system med spårbunden trafik med endast en frihetsgrad och tillgången till moderna tekniska system som möjliggör fullständig kontroll över alla trafikrörelser samt att all järnvägstrafik bedrivs yrkesmässigt.

Dock har järnvägen haft svårt att konkurrera på grund av höga kostnader och bristande kundanpassning. För att komma tillrätta med det har man dels börjat investera i järnvägens infrastruktur, dels påbörjat en avregleringsprocess för att öka konkurrensen och kundanpassningen och därmed öka järnvägens marknadsandel. Dessa förändringar bidrar till att uppfylla de trafikpolitiska målsättningarna om en säkrare trafik och en bättre miljö genom att fler väljer att utnyttja tåget och färre vägen för sina resor och transporter.

I detta sammanhang är det viktigt att statsmakterna inte ställer så höga krav på järnvägsektorn att den inte kan konkurrera på grund av att kostnaderna blir för höga eller tillståndsprocessen blir för omfattande. I så fall kan säkerheten i transporsektorn som helhet minska. KTH menar att det bör säkerställas att Järnvägsinspektionen också har tillräcklig ekonomisk kompetens för att kunna sätta in säkerhetsfrågor i sitt sammanhang. Vi vill framhålla att det även bedrivits forskning på detta område på KTH både om hur resenärer värderar säkerhet och om kostnaderna för att driva transportsystem under olika förutsättningar.

När det gäller avregleringen så gäller det att Järnvägsstyrelsen bör medverka till att nya operatörer och nya transportupplägg kan komma igång. Att starta ett nytt transportupplägg på järnväg är en helt annan process än att starta ett transportupplägg med lastbil. Givetvis uppstår svårigheter när helt nya situationer skall prövas, och Järnvägsinspektionen i Sverige är i många avseenden ett föredöme jämfört med motsvarande myndigheter i andra länder.

Vad vi menar med detta är givetvis inte att de grundläggande säkerhetskraven skall minskas på något sätt, men att man noggrant bör pröva varje nytt krav. Som ett exempel på en ny åtgärd kan nämnas kravet att all industrispårsägare skall göra en järnvägsnätsbeskrivning och en kapacitetstilldelning från 2005. Det kan i slutändan innebära att vissa industrispår läggs ned. Det gäller således att noga avväga var insatser skall sättas in och hur arbetet skall organiseras så att största möjliga säkerhet upprätthålls samtidigt som järnvägens konkurrenskraft stärks till fördel för hela transportsektorn.

4 ORGANISATION

En ny myndighet bildas, Trafikinspektionen. Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen läggs ned och verksamheterna där förs till den nya myndigheten. Sjöfartsinspektionen och Vägtrafikinspektionen skiljs från Sjöfartsverket respektive Vägverket och verksamheterna förs till den nya myndigheten. Utökningar av ansvarsområden och gränssnittsjusteringar i förhållande till trafikverken genomförs i enlighet med tidigare

En skärpning av Vägtrafikinspektionens nuvarande mandat föreslås också i detta sammanhang. Inspektionen skall granska i vilken utsträckning som de som enligt lag eller annan författning har uppgifter på vägtrafikområdet tillämpar ett systematiskt arbetssätt för att förhindra vägtrafikolyckor som kan leda till att någon avlider eller blir allvarligt skadad.

Utredningen redovisar vilka olika former av samarbete som bedrivits resp pågår nationellt och internationellt på trafikinspektionsområdet. I en rapport skriven av Luftfartsmyndigheten sammanfattas resultatet av samarbetet mellan berörda svenska organisationer under första hälften av 2006 som de övriga inspektionsmyndigheterna anslutit sig till. Häri bedöms bl a att ett gemensamt ut¬nyttjande av expertis är möjlig inom områden som systemtillsyn, utredningsverksamhet och kompetensutveckling. Samtidigt konstaterar de samverkande myndigheterna att de stora olikheter som råder mellan myndigheternas arbetsområden gör det mycket komplicerat att etablera ett tätare samarbete inom tillsynsområdet. Sjöfartsinspektionen framhåller i sin årsredovisning för 2005 att det är fundamentala olikheter i inspektionernas verksamheter, och att de delvis är styrda av internationella regler vilket inneburit att samarbetet inte har lett till något påtagligt resultat. Luftfartsstyrelsen är på motsvarande sätt beroende av internationella regelverk. Att etablera ett myndighetsgemensamt åtagande för tillsyn ses av verket som något som skulle öka såväl administrationen som kostnaderna för myndigheterna utan att ge några uppenbara synergieffekter. Järnvägsstyrelsen har framförallt den europeiska regleringen att följa, vilken utvidgas mer och mer. Inom vägtrafiken gäller till största delen nationell lagstiftning avseende tillsynsfrågor, men gemenskapslagstiftning kan förväntas bli allt mer betydande i framtiden.

Vidare har ett antal olika organisationsalternativ utretts:

  1. sammanslagning till en myndighet (= Trafikinspektionen)
  2. sammanslagning till två myndigheter (1: Järnväg+Väg; 2: Sjö- och Luftfart)
  3. fyra fristående organisationer skapas genom att Vägtrafikinspektionen och Sjöfartsinspektionen bryts från Vägverket resp Sjöfartsverket. Järnvägsinspektionen och Luftfartsinspektionen behålls oförändrade.

Utredningen förordar alternativ 1 med hänvisning till förmodade rationaliseringsvinster administrativt samt höjd trafiksäkerhet till följd av ”symbioseffekter” av sammanslagningen. Alternativ 1 förväntas ge ”bästa möjliga förutsättningar för ett effektivt och framgångsrikt säkerhets- och skyddsarbete med inriktning att nå nollvisionens målsättningar inom de fyra transportslagen luftfart, järnväg, sjöfart och vägtrafik” (sid 271). Något försök till analys eller kvantifiering av dessa säkerhetseffekter redovisas inte i utredningen, och får därför närmast betraktas som önsketänkande.

När det gäller Järnvägsstyrelsen ser inte KTH några fördelar med att slå samman den med någon annan inspektion ur funktionell synvinkel. Säkerheten på järnväg är mycket hög och bygger i mycket hög grad på tekniska säkerhetssystem, till skillnad från vägtrafiken där det mänskliga beteendet har en mycket stor betydelse. Både järnvägstrafik, större delen av flygtrafiken och stor del av sjöfarten bedrivs i yrkesmässigt organiserad av företag till skillnad från vägtrafiken där privatbilismen dominerar. Det finns således stora skillnader mellan de olika transportslagen. Därmed sammanhängande krav på kompetens och organisation av tillsynsarbetet har enligt KTHs mening inte analyserats tillräckligt i utredningen.

KTH bedömer det som värdefullt att Järnvägsstyrelsen är en fristående myndighet och att en lokalisering nära Banverket är en fördel. Det torde finnas större samverkansmöjligheter med Banverket (myndighetsfunktionen var tidigare placerad inom Banverket) än med någon av de andra inspektionsmyndigheterna. Om syftet enbart är att minska kostnaderna för administration så måste det säkerställas att så verkligen sker. En stor myndighet kan i stället innebär fler chefsnivåer och en mer tungrodd beslutsprocess som kan vara mer kostsam och ineffektiv än besparingen på de kontorsfunktioner som eventuellt kan organiseras gemensamt.

KTH bedömer att de berörda myndigheternas verksamhetsområden är så olika att några påtagliga säkerhetsvinster är svåra att uppnå genom sammanslagning till en eller två myndighet. När det gäller administrativa vinster är det troligt att organisationen efter genomförd sammanslagning får lägre administrativa kostnader än de fyra myndigheterna totalt. Sammanslagning till en myndighet medför dock fysisk omlokalisering som troligen medför kostsamma åtaganden i form av förtidspensionering mm för personal som inte vill/kan följa med till den nya orten. I stället för sammanslagning förordar KTH därför ett utökat samarbete mellan myndigheterna inom områden som de själva angett är lämpade härför, t ex former för genomförande och utvärdering av tillsynsarbetet.

KTH vill framhålla att det är nog så viktigt med ett ökat internationellt samarbete med andra säkerhetsorgan inom samma transportslag som med ökat samarbete med andra myndigheter med andra transportslag inom Sverige. När det gäller större olyckor inom järnvägs- flyg- och sjöfarten är de så ovanliga att det sällan finns tillräckligt med data och andra erfarenheter inom ett land. Många gånger måste internationell statistik och erfarenheter från många decennier användas vid statistiska analyser. Flyget och sjöfarten är till stor del internationella och järnvägen börjar också att alltmer bli det.

Oberoende av om sammanslagning sker eller ej förordar utredningen att Vägtrafikinspektionen bryts ut från Vägverket för att skapa en tydlig ”rågång” mellan tillsynsverksamheten och Vägverkets sektorsansvar för vägtrafikområdet. KTH tillstyrker detta förslag, men avstyrker att den nya myndigheten tilldelas uppgifter när det gäller utfärdande av föreskrifter om tekniska egenskapskrav avseende allmänna vägar och gator. Vidare avstyrker KTH förslaget att Vägtrafiksinspektionen skall få mandat att fastställa högsta tillåtna hastighet till 90 eller 110 kilometer på alla sträckor där Vägverket föreslår ökning från bashastigheten 70 km/h. Ovannämnda frågor måste behandlas mot bakgrund av en större helhetssyn än enbart trafiksäkerhet, för vilket Vägtrafikinspektionen inte kan förväntas ha kompetens.

Anders Flodström

Tillhör:
Senast ändrad: 2008-03-20